燃料乙醇暴擊石油市場？看完你就懂了
《關于擴大生物燃料乙醇生產和推廣使用車用乙醇汽油的實施方案》著實讓石油圈吃了一驚。在大家伙兒的印象中，十年前推廣乙醇汽油封閉使用似乎早就止步于約10個省，即使在2008年油價飛漲的時候都沒有擴大范圍，一直不溫不火地在北方的那些省份使用。
然而，行業專家突然提醒我們，其實燃料乙醇是替代MTBE的全球大趨勢。當年推廣止步只是因為原料供應瓶頸，而并非是生物質燃料的環保替代趨勢出現問題，其行業內部一直在環保的大旗下推動著燃料乙醇。如今PM2.5環保壓力緊繃，糧食和原料的瓶頸周期性消除，燃料乙醇全國鋪開的決定自然就橫空出世了。
該來的總會來。
目前看來，首當其沖的將是MTBE及C4行業，對汽油、柴油生產商（國有或地煉）的直接影響不會太大。過去數年，MTBE產能不斷增長，不少是以持續穩健的汽油調和需求做保底假設，卻偏偏疏忽了燃料乙醇的一招暴擊。
可以預見，在未來三年內，燃料乙醇將在相關政策和定價機制上會進行一系列改革，但如果基于農產品原料定價，在低油價時期可能成本和價格持續偏高，不易受石油公司銷售網絡待見。如果環保政策性補貼得到持續加碼，就可能對MTBE行業造成較大沖擊。
以下是一位燃料乙醇核心生產企業專家的全盤分析，其中重點談及美國的乙醇汽油的推廣路徑以及現有的中國燃料乙醇定價思路。供各位參考：
一、燃料乙醇發展現狀
目前世界范圍內的一種發展趨勢是：用生物質乙醇取代普通汽油中的MTBE成分。MTBE成分是被國際公認的嚴重危害地下水資源的汽油添加劑。乙醇替代MTBE，不但能提高油品辛烷值，而且作為增氧劑能使汽油燃燒更完全，避免地下水資源污染。
生物乙醇作為一種清潔燃料和油品改良劑、增氧劑，可明顯提高油品燃燒質量，改進發動機燃燒效果，有效減少一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、未燃碳氫化合物和煙塵、PM2.5以及苯系物等致癌物質的排放污染。
據美國環保署（EPA）研究結果表明，使用E10汽油（加入10%乙醇）替代常規普通汽油，可減少汽車尾氣中PM2.5排放達36%至64%，降低致癌物苯排放達25%。國內北京理工大學汽車動力性及排放測試國家專業實驗室和北京汽車研究所研究表明:從總量上來看，燃用E10 乙醇汽油比燃用汽油表面積濃度和體積濃度分別降低了45.12%和53.03%。
從歐美到東南亞，越來越多的國家要求在汽油中添加一定量（10%-20%）乙醇作為運輸燃料，以減少大氣污染物排放和緩解化石能源供應壓力。據分析機構F.O.Licht發布的報告顯示，2014年全球乙醇產量有望從2013年的8720萬立方米增至9160萬立方米。
當前，我國汽車保有量已超過1.54億輛，汽車尾氣排放污染日趨嚴重，承擔著巨大的減排壓力。盡快在國內更大范圍推廣燃料乙醇，是低成本改善空氣質量，治理霧霾天氣的有效途徑之一。根據中國酒業協會統計，2013年全年國內燃料乙醇消費量已經達到221.7萬噸，乙醇汽油推廣已經覆蓋11個省份，加上浙江、廣東、江西、海南新核準項目，乙醇汽油將覆蓋15個省份。
然而，當前燃料乙醇生產企業正面臨著生存危機。國際油價暴跌，拖累國內成品油和與成品油出廠價掛鉤的燃料乙醇價格暴挫。
而與2010年相比，糧食原料價格上漲數百元/噸，導致成本增加上千元，逐步恢復消費稅、取消增值稅退稅使納稅成本增加300元/噸。嚴峻的外部經營環境使國內燃料乙醇生產企業在目前的市場及行業政策環境下，整體處于嚴重虧損經營的窘迫困境。近幾年，單位糧食燃料乙醇銷售虧損額嚴重時高達2,000元左右。
同時，國內糧食價格仍保持平穩上升趨勢，依據財政部財建【2014】91號文件，燃料乙醇補貼標準持續下調，這些都促使燃料乙醇產業的虧損持續加大，整個行業面臨著生死存亡危機。
二、國內燃料乙醇政策及存在問題
（一）燃料乙醇政策發展歷程
2000年，原國家計委、經貿委等部門組成了車用乙醇汽油推廣工作領導小組，并建立聯席辦公會議制度，國家計委、經貿委、財政部、公安部、工商行政管理總局、稅務總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、環保局等八部委和中國石油、中國石化等公司聯合，推動車用乙醇汽油在我國的推廣應用工作。
2001年，由原國家計委牽頭，負責燃料乙醇和車用乙醇汽油的推廣規劃及項目建設，原國家經貿委負責車用乙醇汽油試點及推廣應用。按照 “先試點后推廣”的原則，河南、安徽、黑龍江、吉林燃料乙醇項目陸續開工建設，并在河南南陽市、鄭州市、洛陽市和黑龍江省肇東市、哈爾濱市五個城市開展車用乙醇汽油的試點，試點取得成功經驗后，在全國更大區域推廣應用。
從2001年開始，經過一年試點，證明車用乙醇汽油無論在技術上還是管理上都是可行的，且環境效應良好，社會效益顯著。為了統籌安排燃料乙醇產業發展和車用乙醇汽油推廣應用，國家發展和改革委員會制定了《車用乙醇汽油“十五”專項規劃》和《燃料乙醇及車用乙醇汽油“十五”發展專項規劃》，并著手準備立法。
2004年初，國家發改委、財政部、商務部、公安部、稅務總局、國家環境保護總局、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局等部門聯合以發改工業〔2004〕230號文件通知的形式，下發了關于《車用乙醇汽油擴大試點方案》和《車用乙醇擴大試點工作的實施細則》。這是試點期內燃料乙醇推廣應用的主要政策依據。
根據試點方案，為鼓勵燃料乙醇推廣，國家對于批準生產的燃料乙醇企業有如下優惠：企業生產調配車用乙醇汽油用變性燃料乙醇的增值稅實行先征后返；免征用于調配車用乙醇汽油的變性燃料乙醇5%的消費稅；企業生產調配車用乙醇汽油用變性燃料乙醇所使用的陳化糧享受陳化糧補貼政策；變性燃料乙醇生產和變性燃料乙醇在調配、銷售過程中發生的虧損，實行定額補貼。
2005年2月，國家出臺了《可再生能源法》，國家以立法形式支持包括燃料乙醇在內的生物能源的發展。
（二）具體的扶持政策
從乙醇汽油試點推廣到現在，國家對燃料乙醇的扶持政策分四個階段：
第一階段：2001年到2003年，對燃料乙醇生產企業采用的是按保本微利原則進行據實補貼，控制利潤水平約為2%-3%，扶持方式是從原料收購和銷售環節進行補貼，同時還享受稅收返還和減免優惠。
第二階段：2004年到2006年，對燃料乙醇生產企業采用的是定額補貼政策，補貼依據是財政部《關于燃料乙醇虧損補貼政策的通知》（財建【2004】153號）。同時延續了試點期內“燃料乙醇免征5%的消費稅，增值稅實行先征后返”的稅收政策，陳化糧補貼政策和燃料乙醇定價機制。
第三階段：2007年到2011年，對燃料乙醇生產企業采用的是彈性補貼政策，補貼依據財政部《生物燃料乙醇彈性補貼財政財務管理辦法》。該政策實施與國際油價糧價以及標準生產成本相掛鉤的彈性補貼機制，繼續享受稅收返還和減免優惠。
第四階段：2012年-2015年，是去燃料乙醇扶持政策的過程，燃料乙醇補貼逐年降低，直至取消。對稅收的返還和減免優惠也將逐步取消，增值稅退還比例從100%逐年降低20%，直至取消；消費稅逐年恢復征收至5%。
（三）定價機制
按照《車用乙醇汽油擴大試點工作實施細則》要求，變性燃料乙醇結算價格，按國家發展和改革委員會同期公布的90號汽油出廠價（供軍隊和國家儲備），乘以車用乙醇汽油調配銷售成本的價格折合系數0.9111，為變性燃料乙醇生產企業與石油、石化企業的結算價格。
2011年2月，國家發改委發出了《關于調整變性燃料乙醇價格的通知》（發改辦能源2011【316】號文件），變性燃料乙醇結算價格，調整為93號汽油出廠價，乘以車用乙醇汽油調配銷售成本的價格折合系數0.9111。
（四）政策分析和存在的問題
1、定價機制存在問題
目前，燃料乙醇定價是按照93號汽油的出廠價乘于0.9111，這個定價機制存在著較大的問題。
其一，根據目前汽油定價機制，汽油價格和國際原油價格基本同步，這個定價機制等于讓汽油銷售商基本鎖定了收益，而讓燃料乙醇生產商承擔了全部風險。特別是隨著原油價格深度持續的下跌，將使燃料乙醇生產企業面臨瀕臨倒閉的風險。這與國家保護燃料乙醇行業作為綠色可替代能源發展的戰略初衷相違背。
其二，燃料乙醇的成本約80%來自于原料糧，而國家為了保護農民的種糧積極性，托市收購糧食。從2008年以來，玉米價格從1700元/噸上漲到2350元/噸，糧食價格基本處在上漲通道區間；同時原油價格卻在下降的通道，原油價格從最高147美元/桶下降到最近的67美元/桶。
所以，在中國糧食市場非市場化情況下，卻將燃料乙醇的定價強行與國際市場化原油價格相掛鉤，這本身就是不合理也是不可持續的。從鼓勵燃料乙醇產業發展的角度看，燃料乙醇定價與國家收儲糧食價格掛鉤，更有利于整個行業的健康和持續發展。
2、法規體系不健全
在乙醇汽油推廣初期，各地方政府都是頒布地方政府《車用乙醇汽油管理辦法》，以政府令形式對乙醇汽油的推廣進行管理。2005年2月，《可再生能源法》頒布，提出了“國家鼓勵生產和利用生物液體燃料。石油銷售企業應當按照國務院能源主管部門或者省級人民政府的規定，將符合國家標準的生物液體燃料納入其燃料銷售體系”，使乙醇汽油的推廣有法可依。
然而，《可再生能源法》更像是一部可再生能源電力法，大量篇幅都在解決可再生能源發電問題。整部法律中，僅第16條第l款和第3款明確涉及生物質燃料問題。
目前還缺乏《生物質能法》等具體立法文件，缺乏生物燃料的總體發展目標，石油天然氣行業也缺乏明確的應承擔的義務，定價和流通原則均未提及。如果生物質燃料想要納入汽油等成品油的銷售體系，遇到的阻力將非常大。石油天然氣行業雖然在產業鏈、技術等方面沒有電力行業復雜，但是涉及的利益集團同樣難以觸動。”
對于不具備競爭力的可再生能源產業，要想與傳統能源進行抗衡，進行政策上的扶持在國際上也是通行做法。生物燃料行業產生虧損如何彌補，在《可再生能源法》也沒有提及。在《可再生能源法》中可再生能源發展基金支持可再生能源發電和開發利用活動，支持的范圍沒有提到可用于生物燃料。
另外，尚缺乏基本法來統一協調可再生能源與化石能源的基本關系。 “大多數人都會將承載著無數光環榮譽的《可再生能源法》看做是一部可再生能源產業發展的基本法。但事實上，《可再生能源法》最多只是一部產業促進法和能源生產法，而非基本法” 。
三、美國法規政策啟示
作為全球領先的乙醇汽油推行者的美國，目前年燃料乙醇消費量已達到4000萬噸，某些地區甚至提供E85指標的乙醇汽油。
（一）法規體系
美國是目前世界上燃料乙醇推廣應用最多的國家，也是相關配套法規政策最為完善的國家。美國從80年代開始推動燃料乙醇的發展，分別制定了《能源稅收法案》、《原油暴利所得稅法》、《混合和解法案》、《乙醇汽油競爭法》、《能源安全法案》、《清潔空氣法案修正案》（《可再生氧化規則》）、《能源政策法1992》、《發展和推進生物質基產品和生物能源》、《美國農業法令》、《美國創造就業法案》、《國家能源政策法案2005》、《能源獨立和安全法案2007》、《美國清潔能源和安全法案2009》等系列法案。這些法案分別從能源安全、稅收優惠、環境保護、農業發展、創造就業等各角度形成了全方位的法律保障體系。
（二）目標標準
美國環保署（EPA）根據《國家能源政策法案2005》制定了強制性的《可再生燃料標準》RFS，根據RFS要求，2006年生物燃料利用量至少達到40億加侖，并逐年增加到2012年75億加侖。由于美國能源政策法的推動，實際到2007年已經基本實現了2012年規劃的指標。2007年底，美國環保署（EPA）又根據《能源獨立和安全法案2007》制定了RFSⅡ，要求2008年生物燃料利用量達到90億加侖，到2022年達到360億加侖。RFSⅡ還提出了纖維素燃料（農林廢棄物等）、生物柴油、先進生物燃料（纖維素乙醇、生物質柴油等）和可再生燃料（玉米乙醇等）四種可再生燃料的利用量，并對四種類型的生物燃料提出了最低溫室氣體排放要求，以2005年美國燃料平均溫室氣體排放強度為基準，纖維素燃料、生物柴油、先進生物燃料和可再生燃料溫室氣體減排門檻分別為60%，50%，50%和20%，對達不到溫室氣體排放要求的可再生燃料不能計入[8]。
（三）補貼措施
美國對谷物乙醇汽油調合物給予45美分/加侖的稅收優惠減免，乙醇進口關稅為54美分/加侖，以提高從國外進口的價格。2008年美國國會通過了對纖維素生產燃料乙醇生產商實施稅收優惠的新政策，確定每加侖燃料乙醇免稅1.01美元。直到2012年初，美國針對谷物乙醇燃料的聯邦稅收補貼終止，三十年來，美國政府總共為此投資了200多億美元。
（四）RFS實施與管理
美國能源署負責RFS實施與管理，根據2022年總體目標制定各年度具體實施要求。EPA根據每年工業、經濟、農業和生物能產出情況，有權評估確定最小可再生燃料利用量。
EPA還需根據美國能源署對下年度汽柴油消費量預測及前一年政策目標的實施情況，調整年度標準及四種可再生燃料混合比率，并在每年11月30日前公布。RFSⅡ要求所有負責汽柴油煉制、混配或進口最終出售到美國消費市場的責任商均需達到可再生燃料混配標準，即要求企業每年必須實現一定的可再生燃料配比責任量（Renewable Volume Obligation,RVO）。可再生燃料生產商或者進口商通過EPA對所生產和進口的生物燃料申請注冊可再生燃料身份碼（Renewable Identification Numbers，RINs）。而EPA可通過調試交易系統來檢測追蹤RINs的生產、交易和工期，避免可再生燃料信息的混淆。
四、政策建議、燃料乙醇定價機制與補償
（一）政策建議
1、結合中國國情，建議逐步從能源安全、稅收優惠、環境保護、農業發展、創造就業等多方面建立健全推進生物質能發展的法律保障體系。
2、建議起草能源領域的基本法《能源法》。應制定一部包容能源各環節的統一能源政策作為基礎性法律，來指導我國分散的能源立法[10]。協調《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《節約能源法》之間的關系。
3、在《可再生能源法》框架基礎下，起草《生物質能法》明確鼓勵生物質能發展具體方向，明確燃料乙醇等生物質能的生產、流通、分銷等環節各相關企業和政府管理機構承擔的責任和權利，定價機制，費用分攤、激勵措施、強制執行機制。
4、根據《生物質能法》，參考美國的做法，由相關部門制定燃料乙醇硬性發展目標，優先支持纖維素乙醇等先進生物燃料的發展。制定生物燃料的混配標準，明確化石燃料制造和銷售企業必須承擔的可再生燃料配比責任量，推進可再生燃料身份碼的實施與管理。
（二）燃料乙醇新定價機制與補償
1、定價機制
根據中國國情，目前燃料乙醇定價依據93號汽油價格0.9111是不合理的，建議燃料乙醇定價與國家托市收購的糧食價格掛鉤，乘以一定的系數進行計算得出。具體計算方法如下：
燃料乙醇價格=燃料乙醇除原料外綜合成本+(國家托市收購的糧食價格)×3.3
計算依據：約3.3噸糧食生產1噸乙醇，根據鼓勵先進淘汰落后的原則，燃料乙醇除原料外綜合成本由財政部核定。
2、改變生物燃料乙醇推廣環節的補償機制
根據以往政策，國家補貼都是在燃料乙醇的生產環節，雖然調動了燃料乙醇生產企業的積極性，但對于下游銷售企業卻沒有帶來任何好處。為了調動下游企業的積極性，必然要對其進行補償，這也是國家將燃料乙醇定為汽油價格的0.9111的重要原因。然而在上述以玉米價格為定價基礎的情況下，特別是在原油價格下跌的情況下，會導致下游汽油銷售企業利益受損，為保證產業相關推動方的利益，建議對汽油銷售企業進行補償，測算出在不同原油價格情況下汽油銷售企業虧損的數額，依據該數額通過可再生能源基金進行補償。作者：馮文生（河南天冠企業集團有限公司/車用生物燃料技術國家重點實驗室 河南南陽 ）
